Urbanistica Informazioni

Migrazione e inclusione nella politica dell’ECTP-CEU

Markus Hedorfer – UI n. 303 – maggio-giugno 2022     

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Nella prima parte di questo contributo, pubblicato sul numero 302 di Urbanistica Informazioni, si è tentato un breve excursus sul fenomeno migratorio in sé e sui tentativi fin qui fatti — spesso con scarsi risultati — di arrivare a un’effettiva inclusione dei nuovi cittadini e dei loro figli e nipoti nelle società di arrivo. È stato anche “certificato”, senza nominarlo esplicitamente, il fallimento dell’idea modernista (1) secondo cui la forma dell’insediamento condiziona in modo positivo e comunque sufficiente la comunità che abiterà il luogo progettato (2).

Invece in questa seconda e ultima parte vengono esposte le iniziative che ha intrapreso in questo contesto la federazione europea delle associazioni di pianificatori territoriali, l’ECTP-CEU, partendo dall’importante premessa del Patto di Amsterdam.

Patto di Amsterdam

Il 30 maggio 2016, i ministri dell’Unione Europea competenti in materia di politiche urbane sottoscrivono il “Patto di Amsterdam”, che ha lanciato l’Agenda Urbana per l’Unio¬ne Europea (UAEU o EUA). Il primo dei dodici temi elencati nel documento approvato è “Inclusione di migranti e rifugiati”. La sua posizione in testa all’elenco forse non è intenzionale — tant’è che vi si afferma che i temi non sono “in alcun ordine particolare” — ma in ogni caso “migrazione e inclusione” rappresenta una delle sfide principali durante questi anni per le città, i territori e le società in Europa. Nello specifico si afferma quanto segue.

“L’obiettivo è gestire l’integrazione dei migranti e rifugiati (extra-UE) e fornire un quadro di riferimento per la loro inclusione basato sulla volontà e capacità d’integrazione da parte delle comunità locali. Ciò riguarderà: residenzialità, integrazione culturale, fornitura di servizi pubblici, inclusione sociale, educazione e misure sul mercato del lavoro, opportunità per seconde e terze generazioni, segregazione spaziale.”

Gli obiettivi del Patto di Amsterdam sono sottoscritti dai rappresentanti di tutti i governi dell’UE. Perciò, anche l’obiettivo dell’inclusione di migranti e rifugiati diventa, perlomeno nelle politiche urbane dell’UE, un valore universale non più negoziabile, ponendosi così in chiara opposizione agli approcci di una serie di organizzazioni politiche, che hanno visto crescere il proprio consenso durante gli ultimi anni. Il Patto di Amsterdam è stato sottoscritto persino da quei governi nazionali che, al contrario, cercano di implementare politiche di chiusura, volte a “proteggere” — così la tesi — identità nazionali, benessere economico, sicurezza dei cittadini e via dicendo. (3)

Gruppo di lavoro dell’ECTP-CEU

Un anno dopo l’istituzione dell’Agenda Urbana europea, l’assemblea generale di Parigi dell’ECTP-CEU ha deciso di dare vita a uno specifico gruppo di lavoro (working group, WG) sui temi della migrazione nel contesto della pianificazione territoriale. Le sensibilità molto differenziate sull’argomento nei vari paesi europei (4) hanno però reso difficile l’avvio delle attività del WG. Ci sono voluti due anni e la riformulazione dell’oggetto dell’attività, ponendo maggiore enfasi sulla questione delle politiche di inclusione (5), perché il gruppo potesse raggiungere una massa critica di partecipanti e diventare operativo.

Oggi fanno parte del WG delegati delle associazioni professionali di Austria, Belgio, Francia, Grecia, Inghilterra, Irlanda, Italia, Malta, Norvegia, Polonia, Spagna e Ucraina che si sono posti degli obiettivi ambiziosi. Il coordinamento del WG, inizialmente affidato al sottoscritto, è da maggio di quest’anno nelle mani della collega belga Catherine Vilquin, già chiamata in causa nella prima parte di quest’articolo per il suo importante contributo al convegno SFU-CUB del 2021.

Knowledge base di casi studio

Il primo, in ordine cronologico, degli obiettivi fissati dal WG ancora nel 2018 consiste nella raccolta, organizzazione e descrizione sistematica e coerente di casi studio relativi alle tre fasi dell’immigrazione che il WG ha individuato: prima accoglienza, che riveste un’importanza centrale soprattutto nella gestione degli arrivi di profughi; alloggio temporaneo; alloggio definitivo, che può essere di medio-lunga durata o anche a tempo indeterminato. È prezioso, in questo contesto, il lavoro dei singoli membri dell’ECTP-CEU, e tra questi in particolare quello delle università che in genere hanno maggiori capacità di ricerca rispetto alle associazioni professionali. Anche l’annuale Young Planners Workshop può contribuire in modo significativo: già nella 9ª edizione del 2020 è stato presentato uno studio interessante sulle varie esperienze a Lesbo (Kouri 2020), mentre la sua 12ª edizione, nel 2023, sarà probabilmente dedicata interamente al¬l’argomento. Altri casi studio finora individuati sono localizzati a Bruxelles, Düsseldorf (FWI (6)) e Vienna (7). Anche la ben nota esperienza italiana di Riace è stata inclusa. Altri possibili casi studio sono attualmente in esame.

Manifesto e Linee guida

È in fase di stesura il Manifesto su Migrazione e Inclusione nella pianificazione territoriale che dovrebbe vedere la luce entro la fine dell’anno. Il suo intento è fissare in tempi rapidi alcuni principi per orientare il lavoro delle amministrazioni locali e dei pianificatori europei, che si trovano confrontati con tematiche relative all’accoglienza di profughi e altri migranti e alla loro inclusione temporanea o completa nelle comunità di arrivo. Ma chiaramente non è solo questo. Le varie emergenze profughi, susseguitesi negli anni e i cui numeri veri spesso contraddicono narrazione e percezione, monopolizzano l’attenzione, “distraendo” l’opinione pubblica dalla grande sfida, secolare, del superamento delle differenze sociali già presenti da tempo e che sono riconducibili più o meno direttamente ai diversi — e spesso eterogeneamente stratificati — background culturali. Gli obiettivi restano quelli del Patto di Amsterdam, anche se il WG preferisce una terminologia diversa. Per questo, il gruppo di lavoro, e con esso il Manifesto, insiste, in contemporanea, anche sugli aspetti consolidati, che nei vari stati europei assumono forme spesso molto diverse tra loro.

Invece nelle Linee guida, da concepirsi come documento in continuo aggiornamento, il gruppo di lavoro dell’ECTP-CEU vuole fornire indicazioni operative anche di dettaglio, che siano frutto dell’analisi dei casi studio, delle ricerche ed elaborazioni originali, nonché della letteratura e del materiale audiovisivo già disponibile che si sta sempre più arricchendo‎8. È atteso che una prima versione delle Linee guida venga pubblicata nel corso del prossimo anno.

Ucraina

La guerra di aggressione della Federazione Russa contro l’Ucraina ha drammaticamente cambiato le prospettive di lavoro anche del gruppo di lavoro su migrazione e inclusione. Si parla ormai di quasi 14 milioni di profughi ucraini, di cui 5,7 milioni all’estero (UNHCR 2022). È di gran lunga la più grande ondata di profughi in Europa dalla fine della seconda guerra mondiale. Oltre a rappresentare una sfida enorme in termini di prima e seconda accoglienza, le sue implicazioni sono devastanti dal punto di vista sociale e strutturale dei territori di partenza. L’ECTP-CEU ha avviato una stretta collaborazione con i colleghi ucraini dell’ONG ReStart Ukraine (9), che nell’ultima relazione (ECTP-CEU 2022a) è stata definita il “terzo pilastro delle attività del gruppo di lavoro”.

Biennale 2023

Fin dalle prime riunioni del gruppo di lavoro, si è discusso circa la possibilità di dedicare uno dei grandi eventi biennali dell’ECTP-CEU al tema “migrazione e inclusione”. Prime riflessioni in merito ci furono già nel 2018 in vista della XIII Biennale delle Città e degli Urbanisti (10), che poi è stata assegnata alla città inglese di Plymouth che ha scelto come tema “Planning on the edge” con particolare riferimento alla posizione geografica tra terra e mare della città ospite. Successivamente si è preparato il terreno per la XIV edizione, che era in programma per il 2021, ma che è stata annullata a causa della pandemia. L’altro grande evento biennale dell’ECTP-CEU — Il Premio Europeo della Pianificazione Urbanistica e Territoriale (11) — è stato annullato addirittura due volte di seguito, nel 2020 e quest’anno. È stato quindi deciso di tenere nell’autunno del 2023 entrambe le manifestazioni all’interno di un unico grande evento europeo. Il WG su Migrazione & Inclusione è riuscito a far inserire nel bando — in pubblicazione mentre si scrive — la raccomandazione alle città candidate a ospitare l’evento di adottare come tema “Inclusive Cities and Regions – Territoires Inclusifs”, con allegato un documento di approfondimento, redatto direttamente dal gruppo di lavoro, su migrazione e inclusione.

Scadenza per la presentazione di candidature è il 19 settembre 2022. L’evento dovrà svolgersi tra ottobre e novembre 2023.

Note

  1. Si tratta chiaramente di una generalizzazione accademicamente inaccettabile, ma che qui serve come provocatoria esagerazione. È doveroso ricordate, a questo punto, come alcune esperienze storiche importanti (Neues Frankfurt, INA-Casa e altre), tutte in qualche modo ascrivibili al movimento moderno, avessero ben chiaramente presenti le implicazioni dialettiche tra la forma urbana o del quartiere, la società con le sue dinamiche e, non ultima, la politica e le politiche.
  2. Scrive Fabrizio Bottini (2019): “Certo esiste un contenitore fisico delle contraddizioni, ma è impossibile pensarlo come essenziale e determinante: se è vero che la colpa non è dei progettisti, non sta a loro neppure trovare, in esclusiva, le soluzioni.”
  3. Alcuni passaggi di questo paragrafo riprendono quasi letteralmente il paragrafo introduttivo, tradotto in italiano, del proposto Manifesto su Migrazione e Inclusione nella pianificazione territoriale e compare nei rapporti interni del gruppo di lavoro dell’ECTP-CEU.
  4. Oltre a impatti molto diversi del fenomeno della migrazione nei vari paesi, va ricordato anche che la base sociale dell’ECTP-CEU va oltre l’Unione Europea. Possono diventare membri dell’ECTP-CEU tutte le organizzazioni che soddisfino i requisiti definiti nello statuto e nel regolamento interno e che abbiano sede in uno degli attualmente 46 paesi membro del Consiglio d’Europa. Le organizzazioni extra UE hanno chiaramente un interesse minore a seguire le iniziative nate in contesto UE, come l’Agenda Urbana europea.
  5. Anche il nome del WG è stato cambiato, da “Migration” in “Migration & Inclusion”.
  6. Si tratta dell’associazione “Flüchtlinge Willkommen in Düsseldorf e.V.” — in inglese “Refugees Welcome to Düsseldorf” — fondata a gennaio del 2015 durante l’arrivo dei profughi siriani [http://fwi-d.de].
  7. Si veda la presentazione di Gerhard Vittinghof (2019) già citata nella prima parte dell’articolo.
  8. Si desidera citare, in questo contesto, soprattutto il prezioso documentario “Shelter without Shelter” di Mark Breeze e Tom Scott-Smith (2020).
  9. [https://restartukraine.io].
  10. Le Biennali delle Città e degli Urbanisti (in inglese Biennial of Towns and Town Planner, in francese Biennale des Villes et des Urbanistes) sono manifestazioni organizzate dall’ECTP-CEU ogni due anni in cooperazione con i governi locali e altre organizzazioni delle città ospite.
  11. Il Premio Europeo della Pianificazione Urbanistica e Territoriale (in inglese European Urban and Regional Planning Awards, in francese Grand Prix de l’Urbanisme Européen) è un premio in denaro svolto in cooperazione con il Comitato delle Regioni dell’Unione Europea. Generalmente si celebra in concomitanza con una delle assemblee generali dell’ECTP-CEU oppure nelle sedi istituzionali dell’UE.

Riferimenti

Bottini F. (2019), Parole chiave nelle città, articolo per il blog “La Città Conquistatrice” [http://www.cittaconquistatrice.it/parole-chiave-nelle-citta]

Breeze M.E. e Scott-Smith T. (2020), Shelter without Shelter, film documentario in sei puntate sulle vicende dei profughi siriani nel 2015, a partire dal progetto di ricerca “Architectures of Displacement” del¬l’Uni¬ver¬si¬tà di Oxford. Un estratto di 17 minuti è disponibile online [https://www.shelterwithoutshelter.com]

Commissione Europea (a cura di) (2016), Urban Agenda for the EU – Pact of Amsterdam – agreed at the Informal Meeting of EU Ministers Responsible for Urban Matters on 30 May 2016 in Amsterdam, The Netherlands [https://futurium.ec.europa.eu/en/urban-agenda/library/pact-amsterdam]

ECTP-CEU (a cura di), ECTP-CEU Working Groups: Migration & Inclusion, vari documenti di lavoro interni: documento preliminare (2018), primo rapporto (2019), secondo rapporto (2019), terzo rapporto (2020a), proposta “Migration & Inclusion as the theme for the next Biennale” (2021), quarto rapporto (2022a).

ECTP-CEU (a cura di) (2020b), Re-Start Europe. ECTP-CEU declaration for an inclusive and just post-covid future for all communities. Bruxelles 2020 [https://ectp-ceu.eu/ectp-ceu-re-start-europe-manifesto]

ECTP-CEU (a cura di) (2022b), Call for submission of applications for cities to host the combined event of the 14th Biennale of European Towns and Town Planners, 13th European Urban and Regional Planning Awards, 12th Young Planners Workshop, 2023 Autumn General Assembly of the ECTP-CEU. Al bando sono allegati il Draft Operation Protocol e l’Accompanying Document “Migration & Inclusion in the framework of inclusive cities and regions – territoires inclusifs” [https://ectp-ceu.eu]

Guillet C. e Vilquin C. (2021), L’accueil des migrants – Un jeu d’urbanisme, contributo delle relatrici principali al convegno SFU-CUB “L’accueil des migrants dans les villes et les territoires ? Qu’en est-il en France et en Europe ?”, online, 29 novembre 2021 [https://ectp-ceu.eu/welcoming-migrants-an-urban-planning-issue]

Kouri I.I. (2020), Addressing the refugees’ situation in Lesvos based on a framework of coexistence with the local community, contributo al 9º Young Planners Workshop dell’ECTP-CEU [https://ectp-ceu.eu/2020-young-planners-workshop-heritage-in-a-planning-context]

UNHCR – United Nations High Commissioner for Refugees (2022), Ukraine Refugee Situation, UNHCR Operational Data Portal, dati aggiornati al 5 luglio 2022 [https://data.unhcr.org/en/situations/ukraine]

Vittinghoff G. (2019), Housing Policy in Austria – special reference to Vienna and Graz, contributo al seminario INAP-AETU di pianificazione territoriale europea “The New Urban Agenda: European Experiences”, Madrid, 10 maggio 2019.