Esame di stato o Laurea abilitante?

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Dopo una gestazione di un anno e mezzo (1), è stato definitivamente approvata la legge 163/2021 sulle lauree abilitanti (2). Sulla spinta dell’emergenza pandemica (3) e del relativo Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) (4) la nuova legge cambia completamente le regole delle professioni ordinistiche ancorate all’esame di stato e all’iscrizione a un albo professionale. Il provvedimento in questione individua alcune lauree magistrali (5) e alcune lauree professionalizzanti tecniche (6) che saranno direttamente abilitanti con l’entrata in vigore della legge. Demanda invece a successivi regolamenti la possibilità di individuare “ulteriori titoli universitari abilitanti”.

Tra questi possono rientrare tutte le professioni oggi organizzate nell’Ordine degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori. E questo rappresenta una novità importante rispetto alla prima versione del progetto di legge, dove da un elenco esplicito erano esclusi per esempio architetti e ingegneri. Una formulazione più generica senza più nominare le singole professioni, introdotta con l’approvazione alla Camera e confermata dal Senato, ha allargato in modo significativo la platea delle potenziali lauree abilitanti, ma escludendo tutte quelle professioni, come quella di avvocato, per le quali è obbligatorio un tirocinio post-laurea.

Ma quella che è stata salutata come una semplificazione normativa per agevolare i laureati per l’ingresso nel modo del lavoro si può rilevare una contro-riforma con smantellamento dell’attuale sistema delle competenze definito dal DPR 328/2001. La legge modifica fortemente anche l’autonomia universitaria dando più peso agli ordini professionali imponendo, con le modifiche apportate dalla Camera, commissioni di laurea addirittura paritetiche università-ordine. L’eliminazione dell’esame di stato poteva rappresentare l’occasione per rivedere tutto il sistema ordinistico italiano, arrivando al suo superamento e quindi all’eliminazione di un’anomalia tutta italiana nel panorama europeo.

Quali lauree abilitanti?

L’individuazione delle lauree che possono rientrare nei benefici della legge è demandata a regolamenti attuativi successivi. I soggetti che potranno attivare questo processo sono due: il Ministero dell’università e della ricerca (MUR) o, per quanto riguarda il nostro campo, il Consiglio nazionale degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori (CNAPPC). In entrambi i casi il ruolo dell’ordine rimane però fondamentale, anche quando è il MUR a prendere l’iniziativa, perché lo deve fare “sentito” l’ordine competente in materia. Considerate le difficoltà oggettive di urbanisti e pianificatori di farsi rappresentare dall’ordine, un suo ruolo molto forte, forse preponderante, rischia di condizionare negativamente la partita delle lauree abilitanti per i nostri colleghi futuri. Inoltre, non è chiaro se il parere dell’ordine sia vincolante sul Ministro. Rappresenterebbe un’inversione nella gerarchia dei poteri inammissibile. E il ruolo dell’università? A livello ministeriale le università sono rappresentate dal Consiglio Universitario Nazionale (CUN) che è suddiviso in “comitati d’area” tematici. Quello competente sulla nostra materia è il Comitato d’Area 08 – Ingegneria civile e Architettura (7). È auspicabile che le università al cui interno sono attivi i corsi di laurea di urbanistica e pianificazione territoriale si attivino e diventino interlocutore privilegiato.

Esame di laurea

I regolamenti devono entrare nel merito anche dell’esame finale (la laurea), del tirocinio e della composizione della commissione giudicatrice della prova finale. Si tratta di materie che sono sempre state gestite in autonomia dall’università. Ora devono essere concordate e condivise anche con l’ordine, con la mediazione del Ministero.

Per l’esame finale è previsto “lo svolgimento di una prova pratica valutativa”. Questa deve essere preceduta dal “superamento di un tirocinio pratico-valutativo interno ai corsi” (articolo 4, comma 2) che diventa obbligatorio e deve essere svolto durante il percorso di studi. Il tirocinio è già diventato semi-obbligatorio in molti corsi di laurea di pianificazione (8) dove permette di acquisire crediti formativi universitari (CFU).

Il punto nodale diventa, però, la composizione della commissione giudicatrice. Sinora la commissione dell’esame di stato è sempre stata formata da docenti universitari a cui veniva aggiunto un componente scelto tra una terna designata dall’ordine provinciale in cui si svolge la prova. La presidenza era riservata a un docente universitario, di solito ordinario della materia. Con le lauree abilitanti, sarà la commissione di laurea ad assolvere a questa funzione, e la legge specifica che essa “è integrata da professionisti di comprovata esperienza designati dagli ordini” e che la sua composizione — paritetica — è fissata dai regolamenti. Su questo punto si apre una discussione assai delicata. L’ordine degli architetti dal 2001 è stato completamente modificato e riordinato in applicazione del già menzionato DPR 328. Al suo interno sono confluite tre nuove figure professionali, prima regolamentate dal Codice civile: il pianificatore territoriale, il paesaggista e il conservatore dei beni architettonici e ambientali.

Il DPR per ognuna di queste figure ha fissato le modalità di accesso e di articolazione delle prove dell’esame di stato. E ha definito molto chiaramente il campo professionale di ciascuna di esse. L’architetto “firma” il progetto edilizio, mentre il pianificatore “firma” gli strumenti urbanistici. La differenza dei percorsi formativi ha portato il legislatore ha differenziare anche le prove dell’esame di stato e alla conseguente differenziazione della commissione giudicatrice. Alle quattro lauree corrispondono altrettante prove differenti e tipi di commissione/commissari. Va da sé che i componenti della commissione per i pianificatori territoriali devono essere scelti tra gli iscritti all’ordine nello specifico settore. Lo stesso dicasi per le altre figure inserite all’interno dell’ordine. Nella prassi però sinora non è avvenuto. In forza dei numeri, tutti a favore degli architetti‎‎ (9), gli ordini hanno sempre designato iscritti al settore architettura, disattendendo quindi, in linea di massima, il principio della comprovata esperienza. Di converso, come detto sopra, il presidente è di solito un professore ordinario della materia. La composizione dovrebbe essere molto più controllata dalla stessa università nel momento in cui chiede le “terne” che poi vengono validate dal Ministero.

Criteri per i regolamenti

Al primo comma dell’articolo 4 si specifica che i regolamenti attuativi sono emanati ai sensi dell’articolo 17, comma 2 della legge 400/1988. Si tratta della norma che consente di disciplinare, tramite DPR, come lo stesso 328/2001, le “materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi […] determinano le norme generali regolatrici della materia”.

Al terzo comma dell’articolo 4 sono poi specificate le “norme generali regolatrici della materia” secondo le quali devono essere emanati i regolamenti attuativi della legge. Sono soprattutto il primo, il terzo, il quarto e l’ultimo punto, rispettivamente alle lettere a), c), d) e f) del comma, a meritare attenzione.

Il primo criterio richiama l’articolo 1, com-ma 18 della legge 4/1999, che è la norma che ha consentito la nascita del DPR 328/2001, e, così facendo, amplia la portata della legge a modifiche anche in tal senso.

Ma sono soprattutto il terzo e il quarto punto a rappresentare le norme regolatrici più delicate. Il terzo punto prescrive che i regolamenti devono occuparsi della “determinazione dell’ambito dell’attività professionale in relazione alle rispettive classi di laurea”, mentre il quarto punto consente la “eventuale istituzione o soppressione di apposite sezioni degli albi, ordini e collegi”‎‎ (10) in relazione ai menzionati ambiti professionali e classi di laurea. La materia è assai complessa e ha dato luogo a continui contenziosi tra le varie figure professionali: tra geometri laureati e architetti iunior, tra ingegneri e architetti e chiaramente tra architetti e pianificatori (11). Mettere in discussione una norma che nel 2001 ha messo ordine a una legislazione che risaliva agli venti del secolo scorso è perlomeno rischioso. Dall’altra parte può però rappresentare un’occasione per istituire un sistema di relazioni biunivoche tra laurea e professione, come auspicato dall’ASSURB e che l’ha fatto anche oggetto di una delle proposte di emendamento alla legge.

Il punto ultimo — alla lettera f) — specifica che la composizione delle commissioni giudicatrici dell’esame finale deve essere “paritetica”. Diventa preoccupante che la commissione di laurea sia per la metà appannaggio dell’ordine professionale e che venga ridotto in modo significativo il peso del corpo accademico in sede di valutazione finale.

Infine, ma non meno importante, la legge entra nel merito del funzionamento dell’università quando dispone al comma 5, sempre dello stesso articolo 4, che “le università adeguino i regolamenti didattici di ateneo” con propri decreti rettorali, senza cioè prevedere prima un processo di interlocuzione e concertazione con l’accademia.

Il legislatore ha ritenuto ugualmente non opportuno un processo di interlocuzione e concertazione con le associazioni professionali, proposto dall’ASSURB in sede di emendamenti, o anche con lo stesso INU.

Note

1. Si veda UI n. 295 del gennaio-febbraio 2021.
2. DdL 2751 “Disposizioni in materia di titoli universitari abilitanti” presentato alla Camera dei deputati il 27 ottobre 2020, approvato il 23 giugno 2021 con emendamenti, trasmesso il giorno successivo al Senato della Repubblica con il numero 2305 e approvato in via definitiva senza ulteriori emendamenti il 28 ottobre 2021. Promulgato dal Presidente della Repubblica l’8 novembre, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 276 del 19 novembre ed entrato in vigore il 4 dicembre 2021.
3. La legge 24 aprile 2020, n. 27 — legge di conversione del DL 17 marzo 2020, n. 18 recante misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica COVID-19 (“Cura Italia”) — aveva già abolito l’esame di stato di abilitazione all’esercizio della professione di medico rendendo abilitante la laurea in medicina e chirurgia.
4. PNNR – Missione 4 “Istruzione e ricerca” – M4C1 “Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle università” – M4C1.1 “Miglioramento qualitativo e ampliamento quantitativo dei servizi di istruzione e formazione” – Riforma 1.6 (numerazione errata nel testo del PNRR, dovrebbe essere la Riforma 1.7) “Riforma delle lauree abilitanti per determinate professioni” a pagina 183 che “prevede la semplificazione delle procedure per l’abilitazione all’esercizio delle professioni, rendendo l’esame di laurea coincidente con l’esame di stato, con ciò semplificando e velocizzando l’accesso al mondo del lavoro da parte dei laureati”.
5. Si tratta delle lauree legate alla medicina: Odontoiatra (classe LM-46), Farmacia (LM-13), Psicologia (LM-51) e Veterinaria (LM-42).
6. Si tratta delle lauree abilitanti per le professioni tecniche per l’edilizia ed il territorio (classe LP-01), tecniche agrarie (LP-02) e tecniche industriali (LP-03) che abilitano dall’entrata in vigore della legge alle professioni di geometra laureato, agrotecnico laureato, perito agrario laureato e perito industriale laureato.
7. La composizione attuale del comitato in questione è stata definita dal Disposto del Presidente (prof. Antonio Vicino) n. 119 del 30 aprile 2021. È formato dalla prof.ssa Lidia La Mendola, coordinatrice (ingegnere civile, Università di Palermo), dal dott. Filippo Angelucci, segretario (architetto, Università di Chieti-Pescara) e dalla prof.ssa Chiara Lucia Maria Occelli (architetta, Politecnico di Torino).
8. La prima convenzione per un tirocinio curricolare è del 1986, tra Corso di laurea in Pianificazione territoriale e urbanistica a Venezia e il Comune di Venezia. È una pratica formativa che permette agli studenti di confrontarsi con il mondo del lavoro e capire meglio le proprie propensioni.
9. In base ai dati CNAPPC, pubblicati da Bonavero e Cassatella (2020) gli iscritti ai settori pianificazione delle sezioni A e B dell’ordine sono 1.823 a fronte di un totale di 153.965 iscritti corrispondenti all’1,2% (Bonavero 2021). Nella provincia di Venezia i pianificatori iscritti all’ordine sono 64 (59 nella sezione A e 5 nella sezione B) su un totale di 3.000 iscritti da poco superati, pari al 2,1% (Beraldo 2021).
10. Si sottolinea in questa sede come il legislatore impiega in modo improprio il termine “sezione” che si riferisce alla distinzione tra laureati triennali e magistrali, mentre l’organizzazione in ambiti professionali avviene attraverso i “settori” degli ordini o attraverso la combinazione tra “sezioni” e “settori”.
11. I contenziosi si sono in buona parte conclusi con la sentenza del Consiglio di Stato, IV sezione, riunito in sede giurisdizionale, n. 1087 del 12 marzo 1996, depositato in segreteria l’8 ottobre 1996, e con l’approvazione del più volte menzionato DPR 328/2001 ormai consolidato da vent’anni di pratica e ricca giurisprudenza.

Riferimenti

Bonavero F., Cassatella C. (2020), “Il Pianificatore territoriale in Italia: alcuni dati su formazione e professione in una prospettiva internazionale”, TRIA – Territorio della ricerca su insediamento e ambiente, 25 (2/2020), pp. 99-112, Napoli.

Bonavero F. (2021), “Il Pianificatore territoriale in Italia: alcuni dati su formazione e professione in una prospettiva internazionale”, convegno Planning experience e nuove frontiere della professione, ASSURB, Venezia-Mestre, 17 dicembre 2021.

Beraldo R. (2021), “Il ruolo dei pianificatori territoriali negli ordini professionali”, convegno Planning experience e nuove frontiere della professione, ASSURB, Venezia-Mestre, 17 dicembre 2021.

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