"Veneto. Il Secondo Piano Casa: spunti e riflessioni sull’applicazione e limiti del cambio di destinazione d’uso in zona agricola" - Luca Rampado

La Legge Regionale Veneto 8 luglio 2011 n° 13 ha introdotto modifiche ed integrazioni alla precedente legge regionale 8 luglio 2009 n° 14, meglio nota come Legge Piano Casa.

Alla luce di quanto prodotto nel nuovo testo è apparso subito interessante il passaggio contenuto al all’articolo 9 comma 2 laddove prevede la possibilità che “con gli interventi previsti dagli articoli 2, 3 e 4 può essere modificata la destinazione d’uso degli edifici, purché la nuova destinazione sia consentita dalla disciplina edilizia di zona e salvo quanto previsto dal comma 2bis”.
La portata del nuovo comma 2 dell’art. 9 è senza dubbio significativa, e la domanda alla quale si cercherà di dare risposta è la seguente:
Con gli interventi previsti dagli articoli citati realizzati in area agricola è possibile modificare la destinazione d’uso di un fabbricato passando da annesso agricolo a residenza? Leggendo attentamente la norma sembrerebbe di si, poiché gli interventi realizzati in attuazione del piano casa devono rispondere esclusivamente ai criteri fissati dalla LR 13/2011 potendo derogare a tutte le altre normative, eccetto quelle statali.
Gli interventi ammessi dal secondo Piano Casa
Il cambio d’uso nel primo Piano Casa
Le destinazioni d’uso ammesse nelle diverse zone
Le destinazioni d’uso ammesse nelle aree agricole dalla disciplina di zona alla luce della LR n° 11/04
Le condizioni e limiti di intervento nella zona agricola …
… e le deroghe concesse dal Piano Casa
Conclusioni

Gli interventi ammessi dal secondo Piano Casa

Innanzitutto si riassumo brevemente quelli che sono gli interventi previsti dai succitati articoli, con particolare riferimento alla zona agricola.
L’Art. 2 consente l’ampliamento del volume esistente (se residenziale) o della superficie coperta (se adibito ad uso diverso dalla residenza) sino a un massimo del 20% dell’originario. In talune fattispecie tale limite può essere aumentato di un ulteriore 10% (art. 3 c. 5) e/o 15% (art. 2 c. 5-bis).
L’Art. 3 consente l’ampliamento, per gli edifici esistenti anteriormente al 1989, del volume esistente (se residenziale) o della superficie coperta (se adibito ad uso diverso dalla residenza) sino ad un massimo del 40%, estendibile a massimo 50% in caso di ricomposizione plani volumetrica da assoggettare a P.U.A., e comunque facendo in ogni caso obbligatoriamente ricorso a tecniche costruttive di cui alla legge regionale 9 marzo 2007 n° 4.
L’Art. 9 c. 2-bis precisa che “Nel caso in cui gli interventi di cui agli articolo 2, 3 e 4 riguardino edifici situati in zona impropria, purché diversa dalla zona agricola, la destinazione d’uso degli edifici può essere modifica limitatamente al volume che sarebbe realizzabile ai sensi della specifica disciplina di zona, incrementato della percentuale di ampliamento consentita dalla presente legge. Sono fatti salvi eventuali accordi o convenzioni precedentemente sottoscritti.”

Il cambio d’uso nel primo Piano Casa

Nella prima versione del Piano Casa l’art. 9 comma 2 della LR n° 14/09 escludeva la possibilità che “con gli interventi previsti dagli articoli 2, 3 e 4 possa essere attuato un cambio di destinazione d’uso degli edifici, con la sola eccezione di cui all’articolo 2 comma 2, in relazione all’ampliamento realizzato mediante utilizzo di un corpo edilizio contigui già esistente”. Il comma era chiaro, anzi chiarissimo. L’intervento di ampliamento concesso dal Piano Casa, in deroga ai regolamenti e strumenti urbanistici vigenti qualsiasi livello (comunale, provinciale e regionale) in termini di volumi, superfici, ecc., che in via ordinaria non sarebbe stato possibile realizzare, non consentiva assolutamente il cambio di destinazione d’uso (fatto salvo l’eccezione dell’art. 2 c. 2 e, è utile ribadirlo, che la modifica di destinazione d’uso del nuovo volume non fosse già concessa dalla normativa vigente). La precisazione era doverosa in quanto le premesse degli art. 2 e 3 prevedevano che la realizzazione degli ampliamenti fosse “in deroga” e quindi, se non opportunamente precisato il divieto del cambio d’uso, si sarebbe potuto operarlo in quanto “derogante”, appunto, alle previsioni dei regolamento comunali e degli strumenti urbanistici e territoriali comunali, provinciali e regionali.

Pertanto nel primo Piano Casa il nuovo ampliamento, compreso la preesistenza, doveva complessivamente mantenere l’originaria destinazione d’uso. Ma non solo. Il secondo periodo del comma 2 del testo originario precisava come “in ogni caso gli ampliamenti sono consentiti esclusivamente su aree che abbiano una destinazione compatibile con la destinazione d’uso dell’edificio da ampliare”. In altri termini la zona all’interno della quale avveniva l’ampliamento doveva essere una zona nella quale la destinazione d’uso del fabbricato oggetto di intervento (la cui parte ampliata doveva assolutamente mantenere l’originaria destinazione d’uso) fosse ammessa e compatibile con quanto previsto dalla norma che disciplinava la destinazione d’uso di quella zona. Ad ulteriore conferma di questo l’articolo 3 comma 2 escludeva (e lo fa tuttora) il ricorso alla demolizione con ricostruzione fino al 40% di edifici collocati in zona impropria. Questo perché, a rigor di logica, l’ampliamento sarebbe stato incompatibile con la zona non potendo, in base alla norma, mutarne la destinazione originaria e, in quanto impropria l’originaria [destinazione] con quella zona, lo sarebbe stata conseguentemente anche quella finale.
In sintesi quindi sia nella LR 14/2009 che nella 13/2011 l’intervento di ampliamento sino al massimo 40% lo si poteva (e lo si può tuttora) attuare solo se l’edificio (o meglio la sua destinazione) ricade in zona territoriale propria, con conseguente ammissibilità della destinazione d’uso.

Le destinazioni d’uso ammesse nelle diverse zone

Occorre innanzitutto stabilire quali siano le destinazioni d’uso consentite dalla disciplina edilizia per le diverse zone.
Deve innanzitutto essere fatta una precisa distinzione tra:
  • la “destinazione di zona”, definita dallo strumento urbanistico ed assegnata all’area all’interno della quale l’edificio ricade, e
  • la “destinazione di titolo”, ovvero la destinazione concretamente assegnata all’edificio a seguito di un titolo edilizio (in taluni casi la destinazione di titolo deriva da situazioni antecedenti l’entrata in vigore delle norme di piano come nel caso di fabbricati molto vecchi oppure da interventi abusivi oggetti di condono).

I piani regolatori, nelle loro diverse accezioni di Piano Regolatore Generale PRG, Piano degli Interventi PII, ecc., suddividono il territorio comunale in zone territoriali omogenee ZTO secondo l’originaria classificazione introdotta dal DI n° 1444/68. Possono in taluni casi prevedersi ulteriori suddivisioni derivanti oltre che da leggi regionali (si pensi alla suddivisione della zona C in C1 e C2 introdotta dalla ex LR Veneto n° 61/85 oppure l’articolazione della zona E in sottozone E1, E2, E3 E4 introdotta dalla ex LR Veneto n° 24/85) anche dallo stesso PRG che per motivate necessità pianificatorie precisa ed introduce ulteriori articolazioni (per es. Zone D1, D2, D3 ecc Zone C1e, zone di riqualificazione, ecc.).

Ciascuna zona territoriale omogenea prevede al suo interno delle destinazioni “tipiche” e prevalenti compatibili con la finalità della zona. È il caso delle zone A, B e C nelle quali prevalente è la destinazione abitativa (residenziale), oppure le zone D dove prevalente è la destinazione produttiva (artigianale/industriale ) e terziaria (commerciale direzionale, turistica) o ancora alle E dove prevalente è quella rurale-agricola ed infine le zone F dove sono previste opere pubbliche acquisibili, in linea di massima, mediante esproprio.
Tuttavia la suddivisione in ZTO , diversamente da quanto spesso erroneamente è avvenuto (con uno zoning a volte spesso spinto al limite della monodestinazione), non è assolutamente monolitica ma, nella logicità di una ricerca di un mix funzionale [e vitale] deve consentire una pluralità più o meno ampia di altre destinazioni d’uso, rispetto alla prevalente, al fine di assicurare appunto quella varietà tipica della città antica ed evitare rigide suddivisioni del territorio (con la creazione di situazioni quali quartieri dormitorio, periferie prive di servizi, centri storici trasformati in centri commerciali). Conseguentemente:
  • la destinazione d'uso di titolo sarà scelta dal singolo realizzatore e dovrà corrispondere a quelle ammesse per la zona, anche in un mix funzionale; (per esempio la copresenza nella medesima zona di negozi al piano terreno destinati al commercio al dettaglio e la residenza ai piani superiori potrà ben convivere nella medesima zona; al contrario la presenza di una discoteca, per quanto attività anch’essa “commerciale”, diversamente non potrà trovar spazio nei centri residenziali);
  • i fabbricati esistenti aventi destinazioni di titolo incompatibili con quelle ammesse per la zona entro la quale ricadono, dovranno essere classificati come attività “in zona impropria” ed assoggettati a specifiche normative.

Le destinazioni d’uso ammesse nelle aree agricole dalla disciplina di zona alla luce della LR n° 11/04

Allo stato attuale, nella Regione Veneto, a livello comunale si possono avere almeno tre situazioni:

a) Comuni dotati ancora di PRG ex L.R. 61/85;

b) Comuni dotati di PAT ma non ancora di PII (inteso come primo PII dopo il vigente PRG divenuto primo PII);

c) Comuni dotati di PAT e PII.

a) Nel primo caso la disciplina di zona è dettata dalle specifiche norme e regolamenti che riprendono al loro interno quanto derivante da norme di livello superiore. Per le aree agricole il riferimento va alla LR n° 11/2004 che, nonostante sia una legge urbanistica, contiene alcune indicazioni di carattere “edilizio” riferite, come si vedrà, alle zone agricole. Inoltre è possibile che sia stata operata una schedatura degli edifici ricadenti in zona agricola non più funzionali alla conduzione del fondo e per i quali è prevista una possibile diversa destinazione d’uso [di titolo], non ammessa in via ordinaria per la zona ma ritenuta con la stessa compatibile

b) Nel secondo caso è necessario ricordare come spetti al Piano di Assetto del Territorio individuare per le zone agricole “gli edifici storico – ambientale e le destinazioni d’uso compatibili; […] le modalità per il recupero di edifici esistenti […]” (art. 43 c. 1 lett. a) e b)).

Parrebbe quindi in questo secondo caso che le destinazioni d’uso [di titolo] ammesse siano “altre” rispetto a quelle ammesse in via ordinaria (per esempio attività ricettiva, ristorazione, ecc.) purché compatibili (compatibili si presume sia con la zona che con le altre attività presenti ed ammesse in essa).

c) Nel terzo caso spetterà al Piano degli Interventi identificare nelle zone agricole, tra l’altro “[…] le destinazioni d’uso delle costruzioni esistenti non più funzionali alle esigenze dell’azienda agricola” (art. 43 c. 2 lett. D)).
Anche in quest’ultimo caso sembrerebbero esistere margini per consentire destinazioni d’uso [di titolo] “altre” rispetto a quelle [di zona] che, come si vedrà in seguito, la norma – la LR 11/04 - già indirettamente consente.

E’ utile osservare inoltre come la LR n° 11/04 non definisca [tutte] le destinazioni d’uso ammesse e non ammesse nella zona agricola ma bensì le condizioni per l’edificabilità nella zona agricola. Si legge infatti all’art. 44 comma 1 che “Nella zona agricola sono ammessi, in attuazione di quanto previsto dal PAT e dal PI, esclusivamente interventi edilizi in funzione dell'attività agricola, siano essi destinati alla residenza che a strutture agricolo-produttive […]”

La norma quindi definisce cosa si può fare nella zona agricola, definendo i limiti ed i requisiti per la edificabilità (di nuove costruzioni, come si vedrà più avanti) e non già le destinazioni ammesse. Destinazioni [di zona] ammesse che invece le si può solamente dedurre indirettamente essere [almeno] quella residenziale e quella agricola-produttiva. Inoltre nei successivi commi dello stesso articolo vengono definite altre destinazioni ammesse e non ammesse:
“5 bis. Al fine di garantire completezza all’offerta turistica nel territorio agricolo è sempre consentita la realizzazione di piscine da parte delle aziende agrituristiche in deroga ai requisiti di cui al comma 2 e, in deroga ai requisiti di cui ai commi 2 e 3, da parte delle attività ricettive a conduzione familiare - bed & breakfast, delle unità abitative ammobiliate ad uso turistico, nonché delle attività ricettive in residenze rurali, di cui rispettivamente alle lettere c), d) e f) del comma 1 dell’articolo 25 della legge regionale 4 novembre 2002, n. 33 “Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo”.
“7. I fabbricati per insediamenti di tipo agro-industriale non possono essere ubicati in zona agricola, dovendo il piano degli interventi (PI) individuare a tale scopo specifiche aree nelle zone industriali”.
“8. La realizzazione di strutture agricolo-produttive destinate ad allevamento [omissis], è consentita previo rilascio di uno specifico parere da parte dell'unità locale socio-sanitaria competente per territorio [omissis]”.
“9. La realizzazione di allevamenti zootecnico-intensivi è consentita, [omissis]. Per allevamento zootecnico-intensivo si intende il complesso delle strutture edilizie e degli impianti a ciò destinati, organizzati anche in forma industriale, non collegati con nesso funzionale ad una azienda agricola”.
Perché tali ulteriori precisazioni? Non sarebbe già bastato il solo comma 1 che fissava i “limiti” per intervenire in zona agricola limitatamente da parte dell’imprenditore agricolo a titolo principale e solo per realizzare fabbricati destinati residenza e/o attività agricolo-produttive? Evidentemente no, e tale precisazione si rende necessaria proprio perché nella zona agricola sono/devono essere ammesse solamente quelle destinazioni con essa compatibili, tra cui anche (ma non solo) quella residenziale.
Riassumendo, la normativa regionale, recepita dagli strumenti urbanistici comunali (PRG. PAT, PII), nella prassi ordinaria prevede per la zona agricola le seguenti destinazioni:
  • residenza (art. 44 c. 1);
  • agricolo-produttive (art. 44 c. 1);
  • attività funzionali alle attività ricettive in zona agricola (art. 44 c. 5 bis);
  • agricolo-produttive destinate ad allevamento (art. 44 c. 8);
  • allevamenti zootecnico-intensivi (art. 44 c. 9).
e non consente le seguenti destinazioni:
  • insediamenti di tipo agro-industriale

Le condizioni e limiti di intervento nella zona agricola … 

Ritornando alle condizioni ed i limiti fissati per intervenire nella zona agricola si osserva come gli stessi siano riconducibili da un lato ad un fine “in funzione dell’attività agricola” e dall’altro a delle caratteristiche oggettive-soggettive “sono consentiti, sulla base di un piano aziendale, esclusivamente all'imprenditore agricolo titolare di un'azienda agricola[…]”. Ma quali sono questi interventi che solo in certe condizioni si possono fare? Al comma 4 art. 44 la risposta: “a) per l’ampliamento di case di abitazione esistenti, fatto salvo quanto previsto al comma 5, […] e comunque non oltre 1.200 mc.; a bis) per usi agrituristici, […] l’ampliamento delle case di abitazione fino a 1.200 mc., comprensivi dell’esistente […]; b) per nuove case di abitazione […], fino ad un limite di 600 mc. per ogni azienda agricola […]e comunque non oltre 1200 mc.; c) per le strutture agricolo-produttive con il limite della loro funzionalità e congruità[…], fatte salve eventuali scelte più restrittive del piano di assetto del territorio”.
È importante sottolineare come quelli elencati siano tutti di interventi che il Testo Unico dell’Edilizia, il DPR n° 380/01, definisce all’art. 3 c. 1 lett. e) come “nuova costruzione”.
Se quelli visti sono i limiti della normativa vigente per gli interventi edilizi [di nuova costruzione] in zona agricola (oltre ad altri limiti di tipo urbanistico-edilizio quali altezze, tipologie delle coperture, pendenze, ecc.) è chiaro che in via ordinaria un soggetto privo dei requisiti di cui all’art. 44 non potrebbe realizzare un edificio residenziale in zona agricola non perché non sia ammessa la residenza ma esclusivamente perché l’intervento edilizio di nuova costruzione non è ammesso per il soggetto in questione. Ma non solo. Lo stesso soggetto in possesso dei requisiti di cui all’art. 44 c. 2 e seguenti, che ha quindi titolo soggettivo per realizzare la nuova costruzione, la potrebbe realizzare se e solo se compatibile con le destinazioni ammesse per la zona, ovvero residenza ed agricolo-produttivo. Non potrebbe infatti realizzare una nuova costruzione di tipo, per esempio, agro-industriale. 

… e le deroghe concesse dal Piano Casa

Se quelle illustrate sono le regole ordinarie, i requisiti soggettivi ed oggettivi per intervenire nella zona agricola, con la LR 13/2011 ad essi si può derogare visto che gli interventi ammessi dal piano Casa sono, appunto, “in deroga ai regolamenti comunali e degli strumenti urbanistici e territoriali, comunali, provinciali e regionali”.
Anche la Circolare esplicativa della Regione Veneto precisa che “La legge regionale n. 14/2009, come modificata dalla legge regionale n. 13/2011 non limita l’applicazione della disciplina alle zone agricole […]. Conseguentemente non vi è motivo per escludere dette zone dall’applicazione delle regole generali ritenendo ammissibili gli interventi di cui agli articoli 2 e 3 anche su edifici situati in zona agricola, senza che tali interventi siano condizionati dalla sussistenza di requisiti oggettivi o soggettivi diversi da quelli previsti dalla legge regionale sul “piano casa””.

Requisiti, quelli rintracciabili nella Legge 13/2011, che mai fanno riferimento alla figura di cui all’art. 44 della LR 11/04.

Conseguentemente quindi, fatto salvo il rispetto dei soli requisiti fissati dalla LR 13/11, con gli interventi ammessi dagli articoli che qui interessano si può derogare contemporaneamente ad almeno due “limiti” fissati per le zone agricole:

  • il primo - di tipo volumetrico - ovvero la possibilità di realizzare un volume che diversamente non si potrebbe realizzare (oltre gli 800 o 1.200 mc secondo i casi);
  • il secondo – di tipo soggettivo – secondo il quale nella zona agricola gli interventi di nuova costruzione a destinazione residenziale, in via ordinaria, lì può realizzare solamente l’imprenditore agricolo a titolo principale (art. 44 c. 2 e seguenti). (E la realizzazione di un corpo staccato ai sensi dell’art. 2 oppure la demolizione con ricostruzione di cui all’art. 3 sono nuova costruzione).
Va ribadito che la deroga concessa dalla LR n° 13/2011 (ai limiti quantitativi e soggettivi), è concessa a condizione che la destinazione sia consentita dalla disciplina edilizia di zona. Diversamente se così non fosse gli interventi di cui all’art. 2 (dove si preveda una costruzione staccata) o di cui all’art. 3 (dove si preveda la demolizione con ampliamento) non sarebbero possibili per i seguenti motivi:
  • il primo perché si tratterebbe di nuova costruzione che, come visto, in via ordinaria è ammessa solo all’imprenditore agricolo;
  • il secondo perché la nuova costruzione prevedrebbe una destinazione d’uso [residenziale] non compatibile con la disciplina di zona (divieto esplicito desunto leggendo l’art. 3 c. 2 che consente di applicare l’art. 3 solo agli edifici in zona propria).
Essendo quest’ultimo passaggio una tesi poco “sostenibile” (in caso contrario tutti fabbricati con destinazione “di titolo” residenziale, agricola, ecc. appartenenti a non imprenditori agricoli sarebbero automaticamente in zona impropria!), si può concludere che se è ammesso l’intervento di cui all’art. 3 c. 2 per una fabbricato residenziale sito in zona agricola(appartenente ad un soggetto non avente i requisiti di cui all’art. 44 c. 2 e seguenti della LR n° 11/04), in quanto considerato “in zona propria” significa che per la zona agricola è ammessa la destinazione [di zona] residenziale tout court, senza quei limiti “soggettivi” riconducibili alla LR n° 11/04. Non solo. Se la destinazione [di zona] residenziale è ammessa a maggior ragione è ammesso il cambio d’uso contemplato dall’art. 9 c. 2 proprio perché la destinazione [di titolo] richiesta, la residenza, è di fatto compatibile con la disciplina (anche) edilizia di zona.
Da ultimo è utile evidenziare come il nuovo comma 2 bis dell’art. 9 preveda l’impossibilità del cambio d’uso nel caso di interventi su fabbricati siti in zona impropria e ricadenti in area agricola. Tale ulteriore precisazione conferma quanto sin quì esposto ovvero che la volontà del legislatore è nel cercare certamente di incentivare il recupero di quei fabbricati non più funzionali alla conduzione del fondo, anche mediante cambio d’uso compatibile con la destinazione di zona, ma non anche di quei fabbricati siti in zona agricola con destinazione [di titolo] con essa incompatibile (artigianali, industriali, ecc. frutto di “errori” del passato) che, impegnando grandi superfici e conseguenti volumi, in caso di cambio d’uso determinerebbero un impatto significativo sul territorio. Non a caso tale intervento è ammesso nella fattispecie del recupero dell’attività impropria sita, per esempio, in zona residenziale, poiché in quest’ultimo caso il volume massimo recuperabile sarebbe quello massimo comunque consentito per la zona, eventualmente incrementato di quelle percentuali che la normativa assegna come bonus extra.

Conclusioni

A conclusione le interpretazioni che si propongono sono due.
Una prima, in linea con quanto sinora esposto, che considera consentita la destinazione d’uso di zona stabilita dalla disciplina edilizia tout court. In altre parole la nuova destinazione d’uso [di titolo], mutata rispetto alla precedente, dovrà essere semplicemente ammessa per quella zona dallo strumento urbanistico (nella descrizione delle proprie norme e/o regolamenti) senza occuparsi di quei limiti soggettivi che non incidono sulla destinazione medesima.
Nel caso della zona agricola, come visto, è sicuramente ammessa la residenza (art. 44 c. 1 LR 11/04 e indirettamente per il semplice fatto che le residenze [destinazione di titolo] esistenti in zona agricola non sono censite come attività in zona impropria).
Una seconda linea interpretativa vorrebbe invece consentita la trasformazione della precedente destinazione d’uso in una diversa non solo da un punto di vista di compatibilità, in senso lato, con quella ammessa per la zona, ma anche rientrante all’interno di ulteriori parametri quali-quantitativi fissati dalla normativa regionale. Questo significherebbe, per la zona agricola, che il cambio d’uso, anche se è ammessa la destinazione [di zona] residenziale in senso lato, potrebbe essere attuato solamente in determinate condizioni che la norma [regionale] fissa per la sua attuabilità (art. 44 c. 2 e seg. LR n° 11/04). Secondo tale linea tuttavia la nuova destinazione d’uso consentita dalla disciplina edilizia di zona sarebbe quella e solo quella che potrebbe essere attuata per via “ordinaria” e senza alcuna deroga. Ma questa linea contiene una incongruenza ovvero con l’intervento di ampliamento ai sensi dell’art. 2 e 3 il cambio d’uso sarebbe ammesso solo se ci si trovasse nelle condizioni che la norma ordinaria già di fatto consentirebbe. Vale a dire che il cambio d’uso sarebbe autorizzabile solo se fosse (e qui è il controsenso) possibile anche senza le deroghe [alla normativa vigente] concesse dal Piano Casa. Se così fosse non si comprende come diversamente si possa operare la mutazione d’uso se, ribadiamo, per farla si devono possedere quei requisiti coi quali la norma ordinaria già consentirebbe di attuare il cambio d’uso!
In ultima analisi, in attesa di qualche sentenza in merito:
  • o si ammette la possibilità di derogare sia al requisito quantitativo (che sembra pacificamente assodato) che a quello soggettivo (ovvero che gli interventi di nuova costruzione in zona agricola li realizza, in via ordinaria, solo l’imprenditore agricolo a titolo principale) e quindi è conseguentemente ammesso il cambio d’uso da annesso a residenza in quanto compatibile con la disciplina di zona;
  • oppure si deve concludere che, essendo solo l’imprenditore agricolo a titolo principale l’unico autorizzato a realizzare nuove costruzioni nella zona agricola a destinazione residenziale, non sono possibili per tutti gli altri soggetti gli interventi di cui agli art. 2 e 3 [senza nessuna eccezione].