Veneto: i Piani degli Interventi ed i Piani Urbanistici Attuativi vanno sottoposti a V.A.S.? - Luca Rampado

L’art. 6 del D. Lgs. n° 152/2006 prevede che siano sottoposti a Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.) i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale. Quindi tutti i piani, compresi i Piani degli Interventi ed i Piani Urbanistici Attuativi?

di Luca Rampado

Nello specifico la normativa nazionale contenuta nel D.Lgs. n° 152/2006, che recepisce la Direttiva Comunitaria 2001/42/CE, precisa che la V.A.S. è obbligatoria per tutti i piani ed i programmi che sono elaborati per la valutazione della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli e che definiscono il quadro di riferimento per l'approvazione, l'autorizzazione, l'area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti elencati negli allegati II, III e IV del citato D.Lgs. n° 152/2006.

Il citato Decreto prevede inoltre che per i piani e i programmi che determinano l'uso di piccole aree a livello locale, e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al precedente periodo, la V.A.S. è necessaria solamente se l'Autorità competente valuti che gli stessi possano produrre impatti significativi sull'ambiente [da accertarsi con procedura di screening? n.d.r.], tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell'area oggetto di intervento.

Infine il D.Lgs. n° 152/06 prevede che per le modifiche di piani e programmi elaborati per la pianificazione territoriale, o della destinazione dei suoli conseguenti a provvedimenti di autorizzazione di opere singole che hanno per legge l'effetto di variante ai suddetti piani e programmi, ferma restando l'applicazione della disciplina in materia di V.i.A., la V.A.S. non è necessaria per la localizzazione delle singole opere.

È da ricordare inoltre che con la legge n° 106 del 12/07/2011 (in G.U. n° 160 del 12 luglio 2011) in vigore dal 13 luglio 2011, è stato convertito in legge, con modificazioni, il D.L. n° 70/2011 – Decreto sviluppo.

L’art. 5 del D.L. n° 70/2011, nell’intento di escludere, e quindi rendere più snello il procedimento, dalla procedura di Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.) gli strumenti attuativi di piani urbanistici già sottoposti a Valutazione Ambientale Strategica, ha previsto: “…Lo strumento attuativo di piani urbanistici già sottoposti a valutazione ambientale strategica non è sottoposto a valutazione ambientale strategica nè a verifica di assoggettabilità qualora non comporti variante e lo strumento sovraordinato in sede di valutazione ambientale strategica definisca l’assetto localizzativo delle nuove previsioni e delle dotazioni territoriali, gli indici di edificabilità, gli usi ammessi e i contenuti piani volumetrici, tipologici e costruttivi degli interventi, dettando i limiti e le condizioni di sostenibilità ambientale delle trasformazioni previste. Nei casi in cui lo strumento attuativo di piani urbanistici comporti variante allo strumento sovraordinato, la valutazione ambientale strategica e la verifica di assoggettabilità sono comunque limitate agli aspetti che non sono stati oggetto di valutazione sui piani sovraordinati. I procedimenti amministrativi di valutazione ambientale strategica e di verifica di assoggettabilità sono ricompresi nel procedimento di adozione e di approvazione del piano urbanistico o di loro varianti non rientranti nelle fattispecie di cui al presente comma…”.

La situazione nella Regione Veneto

Nella Regione Veneto la procedura di V.A.S., relativamente a piani e programmi in materia di pianificazione territoriale e destinazione dei suoli, è stata recepita con la L.R. n° 11/2001 art. 4 relativamente a:

P.T.R.C. piano territoriale regionale di coordinamento;
P.T.C.P. piani territoriali di coordinamento provinciali;
P.A.T. piani di assetto del territorio comunali e P.A.T.I. intercomunali.

Tuttavia, stante la normativa europea (Direttiva 2001/42/CE) e quella nazionale di adeguamento (D.Lgs. n° 4/2008 e ss.mm.ii.) nella Regione Veneto, in attesa di adeguamento della normativa regionale alle disposizioni nazionali sull’argomento V.A.S., il Consiglio Regionale ha approvato la L.R. n° 4 del 26 Giugno 2008, che prevede:

[omissis]

Articolo 14 Disposizioni transitorie in materia di V.A.S.

1. Nelle more dell’entrata in vigore di una specifica normativa regionale in materia di V.A.S. di cui ai decreti legislativi 16 gennaio 2008, n. 4 “Ulteriori disposizioni correttive ed integrative del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 recante norme in materia ambientale” e 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale”:

a) per i piani e programmi di cui all’articolo 6 del decreto legislativo n. 4 del 2008 la cui approvazione e adozione compete alla Regione, o agli enti locali, o di iniziativa regionale approvati da altri soggetti o oggetto di accordo, l’autorità a cui compete l’adozione del provvedimento di verifica di assoggettabilità nonché l’elaborazione del parere motivato di cui agli articoli 12 e 15 del decreto legislativo n. 4 del 2008, è, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 7 del medesimo decreto legislativo, la commissione regionale VAS nominata dalla Giunta regionale con deliberazione n. 3262 del 24 ottobre 2006, pubblicata nel BUR n. 101 del 2006;

b) per i piani e programmi di cui all’articolo 6 del decreto legislativo n. 4 del 2008 afferenti la pianificazione territoriale ed urbanistica si applica l’articolo 4 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio”;

c)i procedimenti già avviati alla data di entrata in vigore della presente legge sono conclusi con le procedure di cui alle deliberazioni di Giunta regionale n. 3262 del 24 ottobre 2006, n. 3752 del 5 dicembre 2006, pubblicata nel BUR n. 10 del 2007 e n. 2988 del 1° ottobre 2004, pubblicata nel BUR n. 107 del 2004, e sono fatti salvi le fasi procedimentali e gli adempimenti già svolti.

[omissis]

Prime valutazioni

Alla luce di quanto sopra emerge chiaramente che nella Regione Veneto, a livello di pianificazione comunale, solo i P.A.T. ed i P.A.T.I. sono sottoposti obbligatoriamente [e senza incertezza alcuna] alla procedura di V.A.S.; ma è altrettanto chiaro tuttavia che tali strumenti urbanistici hanno contenuti e previsioni prettamente strategici, strutturali e programmatici e non definiscono (e non potrebbero farlo, altrimenti non si comprenderebbe la separazione fatta nella legge tra P.A.T. e P.II.), come richiede invece la norma sopra citata, “l’assetto localizzativo delle nuove previsioni e delle dotazioni territoriali, gli indici di edificabilità, gli usi ammessi e i contenuti piani volumetrici, tipologici e costruttivi degli interventi”.

Infatti quanto richiesto, ovvero l’assetto localizzativo delle nuove previsioni e delle dotazioni territoriali, gli indici di edificabilità, gli usi ammessi e i contenuti piani volumetrici, tipologici e costruttivi degli interventi sono aspetti tipicamente contenuti e disciplinati dal Piano degli Interventi e più ancora attribuibili ai Piani Urbanistici Attuativi, comunque denominati, che tuttavia, secondo l’attuale normativa della regione Veneto, non devono [sembrerebbe] essere subordinati a V.A.S..

Tuttavia da una lettura dell’art. 14 della L.R. n° 4/2008 c. 1 lett. b) si evidenzia che “per i piani e programmi di cui all’articolo 6 del decreto legislativo n. 4 del 2008 afferenti la pianificazione territoriale ed urbanistica si applica l’articolo 4 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 “Norme per il governo del territorio"”. Cosa significa questo? Che anche per quei piani non già espressamente elencati nell’art. 4 della L.R. n° 11/2004 (ovvero P.T.R.C., P.T.C.P., P.A.T. e P.A.T.I.) si devono comunque applicare le procedure di V.A.S.?

A questo punto la domanda che ci si pone è:

Alla luce del combinato disposto dell’art. 6 del D.Lgs. n° 152/2006 e ss.mm.ii., dell’art. 5 del D.L. 70/2001 e dell’art. 14 della L.R. n° 4/2008, nella Regione del Veneto, i Piani degli Interventi ed i Piani Urbanistici Attuativi devono essere sottoposti a procedura di V.A.S. e possono essere ancora approvati senza l’espletamento della medesima procedura?

La questione non è di poco conto in quanto oltre ad una norma di livello comunitario (la citata Direttiva 42/2001/CE) che disciplina tutta la materia da ben un decennio [c’è da chiedersi quindi se già da allora i piani, compresi i P.R.G. ex L.R. n° 61/85, dovessero essere sottoposti a V.A.S.?], vi è anche l’art. 11, c. 5, del citato D.Lgs. n° 152/2006 che prevede che:

[omissis]

“…La VAS costituisce per i piani e programmi a cui si applicano le disposizioni del presente decreto, parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione. I provvedimenti amministrativi di approvazione adottati senza la previa valutazione ambientale strategica, ove prescritta, sono annullabili per violazione di legge…”.

In effetti, in attesa di chiarimenti, da una attenta lettura della L.R. n° 11/2004 si osserva che il legislatore non ha completamente dimenticato all’interno delle procedure di approvazione di P.II. e P.U.A. gli aspetti di “valutazione ambientale”.

Per quanto riguarda i Piani degli Interventi la legge prevede:

Art. 17 – Contenuti del Piano degli interventi (PI).

[omissis]

2. Il PI in coerenza e in attuazione del piano di assetto del territorio (PAT) sulla base del quadro conoscitivo aggiornato provvede a:

f) definire le modalità per l'attuazione degli interventi di trasformazione e di conservazione;

g) individuare le eventuali trasformazioni da assoggettare ad interventi di valorizzazione e sostenibilità ambientale;

k) dettare la normativa di carattere operativo derivante da leggi regionali di altri settori con particolare riferimento alle attività commerciali, al piano urbano del traffico, al piano urbano dei parcheggi, al piano per l’inquinamento luminoso, al piano per la classificazione acustica e ai piani pluriennali per la mobilità ciclistica;

5. Il PI è formato da:

d) il prontuario per la qualità architettonica e la mitigazione ambientale;

[omissis]

Per quanto riguarda i Piani Urbanistici Attuativi la legge prevede:

Art. 19 – Piani urbanistici attuativi (PUA).

[omissis]

2. In funzione degli specifici contenuti, il piano urbanistico attuativo è formato dagli elaborati necessari individuati tra quelli di seguito elencati:

d) la verifica di compatibilità geologica, geomorfologica e idrogeologica dell’intervento;

l) il prontuario per la mitigazione ambientale;

[omissis]

Ora, anche se la L.R. n° 11/2004 non ha formalmente previsto la procedura di V.A.S. per l’approvazione di P.II. e P.U.A., è evidente che i contenuti degli articoli sopraccitati siano inequivocabilmente riferibili ad aspetti di tipo “ambientale” che la V.A.S., fra gli altri, affronta.

Va inoltre ricordato che il P.II., sviluppandosi all’interno di una “griglia” definita dal P.A.T. e supervisionato dalla V.A.S., attuato con il contestuale aggiornamento del Piano di monitoraggio (obbligatoriamente previsto dalla normativa vigente) e la predisposizione di un Prontuario per la mitigazione ambientale, dovrebbe garantire comunque una sostenibilità ambientale degli interventi previsti.

Non è un caso che il c. 2 lett. K) dell’art. 17 preveda che la normativa di carattere operativo sia ispirata a norme e piani aventi contenuti anche ambientali quali, tra gli altri, il piano inquinamento luminoso ed il piano di classificazione acustica.

Anche per i P.U.A. sono previste verifiche e prescrizioni di tipo ambientale: da un lato la Verifica di compatibilità geologica, geomorfologica e idrogeologica, dall’altro il Prontuario per la mitigazione ambientale che, se correttamente redatti, dovrebbero garantire quanto meno la “mitigazione” (auspicabile nel caso sarebbe la compensazione) ambientale degli interventi.

Conclusioni

Alla luce di quanto esposto si può osservare che stante i contenuti della vigente normativa appare evidente un “disassamento” nella piramide normativa tra le previsioni a livello europeo e nazionale, secondo cui tutti i piani andrebbero sottoposti a V.A.S. (nei limiti sopra visti) e quello regionale che invece sembra “limitare” la V.A.S. a casi ben delineati (art. 4 L.R. n° 11/2004), anche se la lett. b) del comma 1 dell’art. 14 della L.R. 4/2008 qualche dubbio sull’estendibilità della procedura V.A.S. a non meglio definiti “piani e programmi di cui all’articolo 6 del decreto legislativo n. 4 del 2008 afferenti la pianificazione territoriale ed urbanistica” lo solleva.

A questo punto le chiavi di lettura possono essere [almeno] due:

la prima, secondo la quale leggendo puntualmente la norma nazionale, i Piani degli Interventi ed i Piani Urbanistici Attuativi P.U.A. devono essere sottoposti a V.A.S. (con tutte le dovute cautele derivanti dall’applicazione di uno strumento, la V.A.S., a piani operativi ed esecutivi che per contenuti sarebbe probabilmente più idoneo sottoporre a procedura di V.I.A.);
la seconda, secondo la quale leggendo in modo “estensivo” i contenuti della L.R. n° 11/2004 il tema “valutazione ambientale” non è completamente “assente” all'interno delle procedure di adozione ed approvazione sia dei Piani degli Interventi che dei Piani Urbanistici Attuativi; piani che, occorre ricordarlo, si devono comunque inserire all’interno di un quadro di riferimento ambientale definito dal P.A.T. e dalla relativa V.A.S.. La legge prevede infatti per gli stessi, anche se non espressamente la procedura di V.A.S., delle verifiche e dei documenti a supporto che, se correttamente redatti, possono incidere significativamente e positivamente sull’ambiente.

Resta infine un'ultima casistica: i P.U.A. non disciplinati dai P.A.T.. Infatti se per i P.II. ed i P.U.A. rientranti all’interno dei P.A.T. sembrerebbe, come sopra visto, esserci una “scappatoia” nel non essere sottoposti a V.A.S. in quanto comunque esistente a monte un P.A.T. sottoposto a V.A.S., nessuna attenuante può rinvenirsi per i P.U.A. disciplinati dai vigenti P.R.G.C. (ovviamente se non già sottoposti a V.A.S.) o quelli previsti dall’applicazione dell’art. 3 c. 3 della prorogata L.R. n° 14/2009 (Piano Casa) che, leggendo puntualmente la norma contenuta nel Decreto Sviluppo, andrebbero sì sottoposti a V.A.S., non essendo disciplinati a monte da uno strumento urbanistico generale (P.A.T./P.A.T.I.) già sottoposto a valutazione ambientale.

In conclusione, in attesa di un chiarimento a livello normativo o di qualche sentenza nell’una o nell’altra direzione proposta, si può osservare, come spesso accade nella maggioranza dei casi, che la bontà del prodotto finale è rimessa, più che nella rete dei controlli o nelle procedure amministrative, nelle mani e nelle capacità/competenze dei redattori-valutatori che, sensibili e preparati nell'affrontare le problematiche ambientali, dovrebbero contribuire col loro lavoro e la loro professionalità al miglioramento complessivo dell’ambiente e del territorio.