"Urbanistica, Edilizia, Ambiente o Governo e Gestione del territorio?" - Marco Cantaluppi

Già con l’art. 80 DPR 616/77 si stabiliva che “le funzioni amministrative relative alla materia urbanistica concernono la disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente”.

Il nucleo della disciplina edilizia, cioè dell’attività costruttiva o di trasformazione, è contenuto nella Legge fondamentale n. 1150 del 1942 e fonda su due atti:

uno puntuale (la licenza edilizia)
uno pianificatorio (il PRG)

A livello nazionale, nonostante l’art. 80 DPR 616/77, le vicende legislative successive vedono l’attività costruttiva (edilizia), la pianificazione (urbanistica) e l’ambiente distinti anche se complementari; fino al Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di edilizia ( D.P.R. 6 giugno 2001, n.380) e l’approvazione del “Codice Ambiente”.

Testo Unico che raccoglie e razionalizza una parte importante della materia edilizia e urbanistica, ma richiama, perché ancora vigenti, una serie di norme a partire dalla Legge fondamentale n. 1150 del 1942 e s.m..

“Codice Ambiente”, approvato con D.L.vo 152/2006, che, introducendo le procedure di VAS e VIA per la valutazione ambientale di piani, programmi e progetti che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale, riconduce attività costruttive e pianificatorie a “ragioni” ambientali.

Almeno per effetto di queste vicende, a livello nazionale, la materia urbanistica ha dimostrato una tendenza a inglobare aspetti operativi di gestione dell’attività costruttiva e di protezione dell’ambiente.

A livello comunitario, il Sesto Programma d’Azione introduce il concetto di ambiente urbano, che è “il contesto in cui vive il 70% della popolazione e occorrono sforzi concentrati per garantire un ambiente e una qualità della vita migliori nelle città”. Occorre tenere conto che l’Unione Europea non ha competenza diretta in edilizia e urbanistica. Tuttavia essa promuove “le migliori prassi riguardanti la pianificazione e l’uso sostenibile del territorio”; incoraggia “l’utilizzazione della pianificazione regionale come strumento per una protezione ambientale migliore per i cittadini”. In questo caso, è la protezione ambientale a inglobare la materia urbanistica. In effetti, sembra più corretto un approccio che vede il valore ambientale come prioritario o meritevole di tutela e l’attività costruttiva (quindi l’urbanistica) come eccezione, non la regola.

Anche a livello internazionale l’ambiente è definito come interesse prioritario, sovraordinato: l’Agenda 21 impegna gli Stati e gli Enti locali ad un impegno dal basso per costruire un ambiente pulito e sano e una qualità della vita buona, dove vivono concretamente le popolazioni interessate.

E’ significativo che a livello comunitario e internazionale si rimanda alla pianificazione regionale ed ai “luoghi ove vivono concretamente le popolazioni interessate” per la protezione dell’ambiente e la qualità della vita.

Vediamo quindi cosa avviene a livello “regionale”, almeno nel nostro paese.

La riforma costituzionale dell’art. 117 ( legge n. 3/2001) assegna allo Stato il compito di fissare le linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale e più in generale “ la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali” e definisce come materia di legislazione concorrente quella relativa al “governo del territorio”.

Premesso che dell’espressione “governo del territorio” non è mai stato fatto – se non recentemente – un tentativo di definizione normativa, è rilevabile attraverso un’analisi del linguaggio normativo corrente un uso dell’espressione “governo del territorio” spesso associato a funzioni pianificatorie di notevole rilievo, comprendenti, ma ulteriori rispetto alla pianificazione urbanistica. Comunque, a oggi, si registrano almeno due tentativi di definizione normativa dell’ambito del “governo del territorio”.

Il primo è quello rinvenibile nel disegno di legge 3519 “Principi in materia di governo del territorio”. All’art. 1, comma 2, viene riportata una definizione quale: “insieme delle attività conoscitive, valutative, regolative, di programmazione, di localizzazione e di attuazione degli interventi, nonché di vigilanza e di controllo, volte a perseguire la tutela e la valorizzazione del territorio, la disciplina degli usi e delle trasformazioni dello stesso e la mobilità in relazione a obiettivi di sviluppo del territorio. Il governo del territorio comprende altresì l’urbanistica, l’edilizia, l’insieme dei programmi infrastrutturali, la difesa del suolo, la tutela del paesaggio e delle bellezze naturali, nonché la cura degli interessi pubblici funzionalmente collegati a tali materie”.

La seconda definizione è stata introdotta dall’Atto del Governo n. 610 (schema di governo ricognitivo dei principi in materia di governo del territorio) che, all’art. 1, comma 2, specifica che “ai fini del presente decreto, nell’ambito del governo del territorio rientrano l’urbanistica e l’edilizia, nonchè, per quanto attiene ai profili strettamente collegati all’assetto del territorio, l’edilizia residenziale pubblica, i lavori pubblici e l’espropriazione per pubblica utilità”.

E’ però dalle disposizioni legislative regionali vigenti in materia che si evince la reale portata del termine “governo del territorio”:

disciplina (e si attua mediante) una pluralità di piani, fra loro coordinati e differenziati, i quali, nel loro insieme, costituiscono la pianificazione del territorio stesso; I piani si uniformano al criterio della sostenibilità, intesa come la garanzia di uguale possibilità di crescita del benessere dei cittadini e di salvaguardia dei diritti delle future generazioni (L.R. Lombardia n. 12/05);
riguarda le procedure di valutazione ambientale dei piani;
disciplina gli interventi sul territorio, le procedure di gestione del territorio: dal Regolamento Edilizio allo sportello unico per l’edilizia; dal permesso di costruire alla Denuncia di Inizio Attività (procedure tutte subordinate alla conformità delle opere alle previsioni degli strumenti di pianificazione, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigenti); dal calcolo degli oneri di costruzione e di urbanizzazione alle convenzioni per i piani attuativi; dai mutamenti delle destinazioni d’uso al governo delle acque e la difesa del suolo; dalla edificazione in aree destinate all’agricoltura al recupero dei sottotetti; dai parcheggi agli edifici di culto; dai beni paesaggistici ai programmi integrati di intervento; dai programmi di recupero urbano allo sportello unico per le attività produttive e il recupero delle aree dismesse; dalla sicurezza e l’ordine pubblico alla localizzazione dei centri di telefonia fissa.

E’ evidente che leggi regionali sul “governo del territorio” innovano in maniera sostanziale la disciplina urbanistica previgente realizzando una sorta di "testo unico" regionale, con l'unificazione di discipline di settore attinenti all'assetto del territorio (urbanistica, edilizia, tutela idrogeologica e antisismica, ecc.).

Sembra delinearsi un termine (“governo del territorio”) che significa risorsa, passaggio culturale e giuridico dall’edilizia all’urbanistica e da questa all’ambiente o comunque affine a quello dato per “materia urbanistica” con DPR 616/77; se non altro pare almeno un valido tentativo di rimediare alle discipline settoriali e frammentate già tradotte in danno per la qualità della vita; o, se si preferisce, controtendenza al prevalere del profilo edificatorio cioè l’edilizia rispetto alla disciplina ordinata del territorio complessivo.

Per concludere, sul Piano Nazionale, un auspicio alla definizione di una legge generale per la “qualità della vita”. Sì perché attività pianificatoria, edificatoria, tutela della salute e dell’ambiente, sicurezza sono componenti da integrare in un sistema finalizzato. Le Regioni (almeno alcune) sembrano sulla strada giusta almeno sul Piano Legislativo.

Nei fatti, le città sono ancora lontane da potersi considerare “spazi per vivere”. Al momento rappresentano piuttosto luoghi di violenza, sporcizia, da cui allontanarsi, almeno nei weekends, per chi ne ha la possibilità.